Aufsicht

Vier Verbände haben in kurzen Abständen ihre Kritik an der Mitteilung 02/23 der OAK publik gemacht. Nun haben sie in einem zweiten Schritt ein gemeinsames Schreiben an die Kommission verfasst. Es wurde nicht veröffentlicht. Besonders auffallend an dem einseitigen Schreiben sind die vier Signete, welche den Briefkopf zieren. Nebeneinander aufgeführt sind jene von ASIP, inter-pension, Kammer der PK-Experten und PK-Netz. Ein geradezu historisches Schriftstück (s. Anhang).

Einen ersten Erfolg durften die vier Verbände verzeichnen: Die OAK hat darauf reagiert und ihre Antwort in einem Newsletter veröffentlicht. Der geforderte Rückzug der Mitteilung wird abgelehnt. Aber man zeigt sich gesprächsbereit und bietet einen «Austausch» an.

Die heftige Kritik an der OAK ist im grösseren Zusammenhang zu sehen. Die Reputation der Kommission bei den Adressaten ihrer Aktivitäten ist, sagen wir, «durchzogen». Und das von Anfang an, seit sie 2012 ihre Tätigkeit im Rahmen der «Strukturreform» aufgenommen hat. Das primäre Ziel «für eine einheitliche Aufsichtspraxis im System der beruflichen Vorsorge» zu sorgen, wurde zum sekundären.

Zumindest hatte die hierarchisch ins zweite Glied versetzte Direktaufsicht an dem zentralen Kontrollorgan wenig Freude und beklagte, dass heikle Fragen der Aufsichtspraxis unbeantwortet bleiben, sie aber mit endlosen administrativen Auflagen belastet würde. Vor allem die Regionalaufsichten in Basel, Luzern und St. Gallen muckten gelegentlich hörbar auf. Auch die betroffenen Branchenverbände tendierten dazu, beim Stichwort «OAK» die Augen vielsagend nach oben zu drehen.

Festzustellen ist: Ihre Weisungsbefugnis hat die Kommission eifrig ausgenützt und – folgt man den Diskussionen – nicht immer mit dem versprochenen «Augenmass». Die angestrebte Perfektionierung der beruflichen Vorsorge durch diverse Governance-Vorschriften mit Regelungen bis hin zu Vettern zweiten Grades dürften dazu nur mässig beigetragen haben.

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Besonders ins Visier der Oberaufsicht sind in den letzten Jahren die im Konkurrenzkampf stehenden Sammelstiftungen geraten, denen man offenkundig nicht so recht über den Weg traut und zur Erzielung von Wettbewerbsvorteilen gerne ein allzu riskantes Geschäftsgebaren unterstellt.

Dabei steht Art. 46 BVV2 im Zentrum, mit welchem sog. Leistungsverbesserungen bei nicht vollständig geäufneten Wertschwankungsreserven (Zielwert unter 75 Prozent) untersagt werden. Eigentlich sollte man davon ausgehen, dass es Sache des Experten ist, in einer solchen Situation die Sammelstiftung von «Leistungsverbesserungen» abzuhalten. Aber der Bundesrat, der auch gerne ausufernde Verordnungen erlässt, erachtete es offenbar als notwendig, hier eine zusätzliche Schranke einzubauen.

Allerdings hatte er (resp. das ausführende BSV) offenbar wenig oder gar keine Ahnung, was denn nun eine «Leistungsverbesserung» genau sein soll und hat in der Verordnung nur ausgeführt, was keine Leistungsverbesserung ist. Ein Prachtexemplar schludriger Legiferierung. Dies gab wiederum der OAK willkommene Gelegenheit, auf der nächsten Stufe der Gesetzeskaskade kreativ zu werden und die fehlenden Details einzufügen. Der gewählte Weg über Anpassungen des technischen Zinses überzeugt oder auch nicht, wahrscheinlich eher nicht. Aber was soll man tun, wenn schon die Grundlagen wenig Sinn machen? (So viel Verständnis hat die OAK hier verdient.)

Aber vielleicht könnte man zumindest mit den Betroffenen reden, bevor man Vorschriften erlässt. Aber solches Verhalten ist optional und vielleicht umständlich. Also lässt man es. Dass es unter solchen atmosphärischen Bedingungen zu heftigen Reaktionen bis hin zum Aufruf zur Missachtung von Vorschriften kommt, ist hierzulande zwar selten, aber nicht unverständlich. Man hat den Eindruck, dass an der neusten Mitteilung (faktisch eine Weisung) sich viel in den letzten Jahren aufgestauter Ärger Luft gemacht hat.

Ein Blick auf die Zahlen per Ende 2022 lassen übrigens erkennen, dass die Sammelstiftungen bezüglich Deckungsgrad resp. Wertschwankungsreserven relativ gut abschneiden. Die privatrechtlichen lagen gemäss Swisscanto-Studie vermögensgewichtet bei durchschnittlich 106 Prozent, verglichen mit 108 Prozent aller vollkapitalisieren Kassen. Ob sich von daher eine Sonderbehandlung rechtfertigen lässt, wäre allenfalls zu diskutieren; offensichtlich ist es jedenfalls nicht.

Man erwartet nun mit einiger Spannung auf den angekündigten «Austausch». Ob die OAK in der jetzigen Besetzung des Sekretariats doch noch einen Rückzieher macht, scheint eher unwahrscheinlich. Aber schlicht auf «stur schalten» ist auch schwer möglich. Aber lassen wir uns überraschen.

Peter Wirth, E-Mail

Zusammenfassung der Argumentation der vier Verbände in ihrem Schreiben an die OAK:

1. Mit der Mitteilung werden falsche Anreize bezüglich Festlegung der technischen Zinssätze und der Sollgrössen der Wertschwankungsreserven gesetzt.
2. Die kasseninterne Festlegung der Verzinsung auf der Basis eines gewichteten Mittels der verwendeten technischen Zinssätze ist nicht sinnvoll. Gerade im aktuellen Teuerungsumfeld kann die Zeitverzögerung (Datengrundlage 2022 für Verzinsung 2024) unbeabsichtigte Effekte haben. So insbesondere:
   – Schlechterstellung von aktiven Versicherten gegenüber Rentnerinnen und Rentnern
   – Inflationsausgleich gar nicht oder nur knapp möglich
3. Der vorgenommene Eingriff in die paritätische Führung der Vorsorgeeinrichtungen geht zu weit und ist mit Blick auf die zur Verfügung stehenden Alternativen nicht verhältnismässig.

Unterzeichnet wurde das Schreiben von Martin Roth, Laurent Schläfli, Jorge Serra, Emmanuel Vauclair, Lukas Müller-Brunner, Nico Fiore, Eliane Albisser und André Tapernoux

Gelegentlich, nicht sehr oft, publiziert die OAK eine Mitteilung. Im laufenden Jahr waren es bisher zwei. In der Regel Stoff für Spezialisten, ein no-event auf einem Nebenschauplatz der 2. Säule. Diesmal war es anders. Die Mitteilung mit der Bezeichnung M 02/2023 «Leistungsverbesserung bei Sammel- und Gemeinschaftseinrichtungen nach Art. 46 BVV2» löste harsche Reaktionen aus. Und ganz ungewöhnlich: die Fachverbände (ASIP, inter-pension, Kammer der PK-Experten) waren sich mit dem linken PK-Netz für einmal einig: So nicht. 

Der BVV2-Artikel hat zum Zweck, SGE mit nicht vollständig geäufneten Wertschwankungsreserven (unter 75 %) daran zu hindern, Leistungsverbesserungen vorzunehmen, statt beispielsweise die Reserven zu verstärken. Was «Leistungsverbesserungen» sind, wurde jetzt von der OAK mit der Mitteilung neu definiert. Sie betrifft die Festlegung des technischen Zinses. «Zu eng, fachlich mangelhaft, unnötig» das inhaltlich übereinstimmende Verdikt von links und rechts.

Auslöser für die neue Festlegung ist die Zinswende. Nach alter Fassung der Definition wäre die Obergrenze für den technischen Zins der betroffenen SGE nach Angabe der OAK aktuell auf 3,6 Prozent hochgeschnellt, womit nach ihrer Einschätzung die BVV2-Vorschrift ausgehebelt wäre. Also hat man sich etwas Neues ausgedacht; anscheinend nichts Praxisgerechtes, wenn man der Meinung der Fachverbände folgt.

Bei der OAK hat man die eingegangenen Kommentare resp. Reklamationen zur Kenntnis genommen, reagiert wurde darauf bisher nicht. Die OAK ist bei ihren Mitteilungen (wie auch beim Erlass der Weisungen) ungebunden. Usanz ist, dass zu Weisungen Anhörungen durchgeführt werden, nicht aber zu Mitteilungen, deren juristisches Konstrukt nicht ganz durchschaubar ist. Der Begriff «Mitteilung» ist auch irreführend. Sie gelten als «Präzisierung» anderer Vorschriften, enthalten aber neue Elemente und sind gleichfalls verbindlich. Ihre Einhaltung ist durch die Direktaufsicht zu prüfen, die bei einer Verletzung einschreiten muss.

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Inter-pension will der OAK-Mitteilung offenbar nicht Folge leisten. Der Verband der Sammel- und Gemeinschaftseinrichtungen empfiehlt seinen Mitgliedern kurzerhand, M 2/23 zu ignorieren. Nach ihrer Meinung fehlt der Kommission dazu die Kompetenz, zudem sei das Abstellen auf einen Durchschnitt zur Festlegung der Obergrenze des Zinses nicht sachgerecht. Und moniert wird auch, dass keine Anhörung stattgefunden hat. Eine bemerkenswerte Reaktion: Der Aufruf zur Missachtung einer behördlichen Anordnung grenzt in unserem politisch temperierten Land an Revolte.

Die PK-Experten sind der Meinung, die Änderung sei überflüssig, man hätte bei der früheren Vorschrift gemäss Mitteilung 1/21 bleiben können.

Das PK-Netz argumentiert, dass die mit der Mitteilung erlassenen Vorschriften zu weit gingen und weder sachlich noch fachlich gerechtfertigt seien. Die Verzinsungsmöglichkeiten würden drastisch eingeschränkt.

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Zu vermuten ist, dass Jorge Serra, der die Stellungnahme des PK-Netz unterzeichnet hat, weniger an die im Wettbewerb stehenden SGE gedacht hat als vielmehr an die öffentlich-rechtlichen Kassen, die häufig als Sammelstiftungen konstruiert sind und als deren vielfacher Stiftungsrat er amtet – und um deren Freiheit bei der Leistungsgestaltung er fürchtet. Dazu sind ein paar Daten von Interesse. 

Der Deckungsgrad der SGE öffentlicher Arbeitgeber (Bund, Kantone, Gemeinden) sank per Ende 2022 gemäss Swisscanto vermögensgewichtet auf durchschnittlich 99 Prozent und lag damit deutlich unter jenem der SGE privater Arbeitgeber mit 106 Prozent. Entsprechend wurden im Jahr 2022 die Wertschwankungsreserven massiv reduziert, womit bei den meisten Einrichtungen Art. 46 wirksam wurde.

Laut Swisscanto verfügten Ende 2022 noch ganze 4 Prozent der öffentlichen SGE über mehr als 75 Prozent ihrer Ziel-Wertschwankungsreserven, bei den privaten waren es immerhin 15 Prozent. Das erklärt teilweise auch die Aufregung um die OAK-Mitteilung.

Gleichzeitig wiesen die privaten SGE durchschnittliche technische Zinsen von 1,68 Prozent auf, jene der öffentlichen Arbeitgeber trotz tieferer Reserven von 1,75. Die öffentlichen SGE agieren also weniger vorsichtig als die privaten, die im Konkurrenzkampf stehen und angeblich vor zu grosser Risikobereitschaft bewahrt werden sollen. Möglicherweise sind es aber die öffentlichen Kassen, welche – mit dem Steuerzahler im Hintergrund – sich auf der Leistungsseite (zu) grosse Freiheiten herausnehmen und zurückgebunden werden müssen. 

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Der 2012 in Kraft gesetzte Art. 46 BVV2 bildet eine jener gut gemeinten Vorschriften, die zwar plausibel erscheinen, aber schwer umzusetzen sind. Vorschläge, wie mit Art. 46 BVV2 besser umzugehen wäre, werden in den Schreiben an die OAK nicht gemacht.

Es wäre gescheiter gewesen, die OAK hätte angesichts der Bedeutung des Geschäfts bei den Fachverbänden und Sozialpartnern vorgängig eine Anhörung durchgeführt. Der Standpunkt, bei Weisungen machen wir eine Anhörung (auch wenn wir eigentlich nicht müssen), bei Mitteilungen lassen wir es bleiben und verordnen par ordre de Mufti, hat jetzt den Ärger bei den betroffenen Verbänden ausgelöst.

Die OAK wird sich wohl nochmals mit dem Geschäft beschäftigen müssen. Man wird mit Interesse verfolgen, wie sie auf die Kritik reagiert.

Im kommenden Jahr beginnt für die neunköpfige Kommission eine neue Amtsperiode und für das Sekretariat steht nach dem Rücktritt von Direktor Hüsler eine neue Direktorin bereit. Chance für einen Neuanfang mit verbesserter Kommunikation. 

Peter Wirth, E-Mail